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（居住证制度全国推行 北上广深赋权倒计时）

　　余寒石省昌

　　张玲的父母在得知北京将实施积分落户的消息时，立马给身在北京工作的女儿打了个电话，催促她赶紧了解政策内容，提前准备办理居住证的材料。

　　这是张玲来到北京的第三年，她在一家外资企业做会计，研究生毕业的她并没能争取到北京户口指标。张玲按照父母的意思，详细了解北京积分落户各项条件，随后就放弃了。张玲说，“北京人才济济，按照政策上的积分方式想要落户，我这种条件基本不太可能。”

　　12月10日，《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）正式公布，向社会公开征集意见。早在六年前，北京市就提出将要推行居住证制度，历经了六年的调研，这项制度终于正式公布。

　　根据《征求意见稿》，积分指标包括三项基础指标，及七项导向指标。北京市政府将根据年度人口调控情况，每年向社会公布落户分数线。张玲按照《征求意见稿》的内容反复算了算自己的积分，落户的希望渺茫。

　　目前来看，大部分北京常住人口的积分将远低于落户分数线，毕竟这座中国最大的城市正面临着空前的人口规模调控压力。

　　控人

　　2015年年初，北京市政府公开提出新的人口控制规模，2020年北京人口总量控制为2300万人。按照这一要求，留给外来人口的北京户口指标极为有限，2014年北京常住人口为2151.6万人。

　　11月24日，北京市市委书记郭金龙在市委十一届八次全会上，做关于制定北京市“十三五”规划建议时提到，人口无序过快增长，是北京“大城市病”的重要原因，严重影响了首都核心功能的发挥。北京提出人口2300万的“天花板”，其中一个主要依据是水资源严重短缺、承载力接近极限。

　　另一方面，为加强人口服务管理，保障公民合法权益，中国政府正在全国范围内推行居住证制度，由国务院颁发的《居住证管理办法（草案）》将于2016年1月1日正式实施。根据《居住证管理办法（草案）》，持有城市居住证的居民，可以享受包括免费接收义务教育、依法参加社会保险等9类公共服务，还可以享受包括机动车登记、出入境证件办理等6项便利。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。《居住证管理办法（草案）》的立法初衷，是为了加强人口服务管理，保障公民合法权益，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进社会公平正义，维护社会秩序。

　　不过，在北上广等一线城市，居住证制度的推行是否意味着，居住证持有者在基本公共服务方面能够享受当地居民的待遇？

　　12月15日，广州市人社局局长杨秦告诉经济观察报，“一次性全部到位那是很难的，比如流动人口太多，现在基本上是学校跟不上学生的需求，但每个城市也都要有自己的规划，如果没有规划，无限制发展下去，广州的未来会难以想象。”

　　杨秦说，正常广州入户条件，应届本科毕业生在广州找到工作，有固定单位和收入，就可以，这是基本情况，但这对不同类型的情况，比如有的是中专，社区的服务人员，养老服务机构人员，幼师，护士，数控机床技术人员，这些人也是广州紧缺的人才，如果都按照学士学位那就招不到人，所以对他们会有特殊政策，今年一次三千个指标解决这方面问题。

　　包括广州、上海、深圳等城市在内，居住证制度已经先试先行，而北京实行的是工作居住证制度。12月10日，北京市政府发布《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》，明确了以居住证为依托的积分落户条件。在《居住证管理办法（草案）》全国推行前，北京成为中国一线城市中最后一个推行积分落户制的城市。

　　国家行政学院教授汪玉凯认为，居住证对普通的非京籍人员未必能够实现落户。汪玉凯说，“北京未来有15%的人口疏减的压力，同时还要实施居住证条例，要吸引人才，还要人口疏减，多个目标在一起压力非常大。”

　　疏导

　　自上世纪80年代以来，中国人力资源随着市场化配置，开始加速流动，2.6亿流动人口及房地产市场的发展，使得人户分离成为常态。在聚集着更多就业机会、医疗、教育资源的一线城市成功吸引了大批外来人口，但困于现有户籍制度，这批外来人口在投身城市建设时，却难以享受到大城市应有的公共服务。

　　改变将在2016年，根据《居住证管理办法（草案）》，只要依法办理居住证，不仅可以在居住地免费接受义务教育，缴存、提取和使用住房公积金，还能申请驾照和办理生育证。

　　不过，各个地方政府是否能为当地居住证持有者提供这些公共服务，还有待实践检验。暨南大学公共管理学院教授胡刚认为，居住证和户籍的含量虽然有所不同，但已经有了很大进步，在三四线城市，户籍有了很大程度的放开，但对于北上广等大型城市来说，需要按照自身客观实际，来不断丰富居住证的含量，居住证制度是中国户籍制度改革中的过渡，这个过渡不可能一下子就完成，但户籍的放开是发展方向，比如北京放开后，房价会上涨，无形的经济制约也会产生，就不再需要靠行政手段控制人口流动。

　　在广州，近年来积分落户指标每年均在3000个左右。

　　杨秦表示，“广州市已经离不开外来人才的扶持和帮助了，从早晨起来送牛奶报纸的，做早点的，清洁工人，餐厅服务员，社区保安晚上的巡逻，不一定都是广州人，方方面面的人才都是从其他地方来的，对于这些人如何帮助他们落地生根，把他们引得进、留得住、用得好，这确实是难点，如果没有一套配套的政策来专门扶持他们，那城市的运转也会出问题。”

　　不过，常住人口已经超过两千万的北京，正在面临空前压力。安邦城市经济高级研究员唐黎明认为，“北京不太可能再让更多人进来，以居住证为基础的积分落户制度，只是表明了一个开放的姿态，但北京市的服务能力已经非常有限，各类资源承载不了更多人口。”

　　中国社会科学院社会学所研究员唐钧认为，在居住证制度下，城市中会区分出三种身份，户籍人口、持居住证的人口，既无户籍也不持居住证的人口。

　　唐钧说，“现在一些特大型城市都在想方设法把所谓‘低端劳动力’疏导出去，但他们疏导方式的有效性其实是很可疑的，比如被驱赶后离开北京回老家的外来人口究竟有多少？仍然是个谜。事实上，这些人很可能大多还在北京。”

　　（应采访对象要求，文中张玲为化名）

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